CIDADE FUTURA

A precarização das condições de mobilidade nas cidades brasileiras é um fenômeno crescente, que aprofunda a segregação socioeconômica e fere o preceito constitucional da função social das cidades. Os impactos mais negativos são sentidos pela parcela mais carente da população, que é privada de acessar serviços públicos essenciais e tem suas oportunidades de emprego e renda limitadas. Esse quadro exige um novo paradigma de políticas de transporte, que considere a necessidade de integração dos diversos meios de deslocamento (ônibus, trens, automóveis, bicicletas, caminhada), proporcione uma distribuição mais justa dos espaços urbanos e de circulação e garanta a sustentabilidade das condições de mobilidade.

 Para construir um sistema de mobilidade mais democrático e sustentável, é importante que as políticas públicas priorizem os modos não motorizados e os sistemas de transporte coletivo, principais meios de deslocamento da população de menor renda.

Isso implica reverter o modelo de estruturação das cidades majoritariamente voltado para a circulação de automóveis, que além de restritos aos estratos de maior poder aquisitivo, apropriam-se da maior parcela do espaço viário, consomem mais energia, poluem mais o meio ambiente e são responsáveis pela maior parcela dos acidentes de trânsito. Nesse sentido, são recomendáveis maiores investimentos em infraestrutura para circulação de pedestres e bicicletas, como pavimentação e ampliação das calçadas, sinalização, travessias de vias, ciclovias etc. Ademais, é imperativo elevar a escala dos investimentos em infraestrutura para o transporte coletivo - estações, terminais, pontos de conexão e abrigos - e, sobretudo nas cidades de maior porte, em sistemas de transporte coletivo de grande capacidade, que permitem deslocamentos mais longos e em menores condições de tempo.

 Uma das causas centrais do problema de mobilidade é a ineficiência dos sistemas de transporte público, caracterizados pelo estrangulamento de suas infraestruturas, por serviços de baixa qualidade e por altos custos. Este quadro tem sido agravado pela ausência de investimentos no setor, associada à falta de priorização do transporte público e às limitações de financiamento das esferas públicas estaduais e municipais, como também à ausência de uma política de financiamento nacional. Nesse cenário, para mobilizar uma expansão dos gastos em sistemas coletivos, parece fundamental uma participação mais ativa do governo federal. O Programa de Aceleração do Investimento (PAC), apesar de representar um esforço de retomada de investimentos federais no setor, não assume tal caráter, haja vista o valor pouco expressivo dos gastosprevistos (R$ 2,6 bilhões) em relação à magnitude do problema e aos altos custos de implantação de sistemas de transporte de massa. Ademais, sua abrangência é extremamente restrita, contemplando investimentos apenas em Belo Horizonte, Salvador, Fortaleza, Recife, Porto Alegre e São Paulo. Cabe, assim, a definição de uma política de fomento robusta, com caráter amplo e com fontes de financiamento estáveis, capaz de alavancar os investimentos estaduais e municipais.

 A necessidade de grandes investimentos em sistemas de transporte coletivo por motivo da realização da Copa do Mundo em 2014 e das Olimpíadas em 2016 irão elevar o patamar de recursos aplicados. Esse movimento, no entanto, deve ser expandido e utilizado como uma oportunidade de construção de uma agenda nacional de

mobilidade urbana, que retome a cultura de planejamento, reoriente o paradigma das políticas e amplie os investimentos em todo o país. Vale destacar que a limitação dos investimentos às cidades que sediarão os eventos deixaria descoberta parcela significativa da população que sofre os inestimáveis prejuízos da crise de mobilidade e contribuiria para aumentar os desequilíbrios regionais. Nesse sentido, é bastante positiva a previsão no PAC II de recursos federais de R$ 18 bilhões (R$ 6 bilhões do Orçamento Fiscal e da Seguridade e R$ 12 bilhões) para financiamento de investimentos em sistemas de transporte coletivo em grandes centros urbanos, no entanto, a necessidade de ampliar a disponibilidade de recursos para alcançar a escala de investimentos requerida ainda permanece. Para tanto, ainda são necessárias medidas que trabalhem a capacidade de gasto dos Estados e Municípios, com vistas à sua ampliação e flexibilização.

 Destaca-se que no processo de ampliação da infraestrutura de transporte de grande capacidade, deve-se adotar como premissa a priorização de investimentos que reduzam a segregação espacial das cidades, tornando-os acessíveis às populações urbanas mais vulneráveis. Defende-se, assim, uma reorientação das políticas de transporte coletivo para os usuários do sistema, em especial, os de menor renda, que mais sofrem com a ausência do serviço. Para o alcance desse objetivo, é preciso avançar na construção de políticas de subsídio tarifário público, imprecindíveis para garantir o acesso dos estratos mais baixos da pirâmide social aos serviços, a estabilidade da demanda e a qualidade dos transportes coletivos. Trata-se de uma prática consagrada em todo o mundo, mas ainda pouco utilizada no Brasil, onde os custos de operação dos serviços, em geral, são suportados pelos seus usuários diretos mediante o pagamento de tarifas. Para viabiliza-la, poderia ser construído um sistema nacional de subsídio tarifário, que contasse com a participação do governo federal, dos estados e dos municípios.

 Entende-se ainda que deveriam ser priorizados os subsídios destinados aos usuários dos sistemas, ao invés daqueles voltados aos prestadores de serviços. Esta solução parece dar maior garantia para que o benefício alcance seu destinatário final, além de conferir maior agilidade e menores custos de transação. Deste modo, poderiam ser realizadas transferências diretas para os segmentos mais vulneráveis da população, utilizando-se de instrumentos como o Cadastro Único do Programa Bolsa Família.

 Outra possibilidade seria a ampliação dos serviços de transporte associados à oferta de serviços sociais para pessoas de baixa renda por meio do custeio ou da disponibilização de serviços para beneficiários do seguro desemprego, cidadãos em tratamento de saúde ou estudantes da rede pública.

 Políticas de financiamento da infraestrutura, da operação e do subsídio de usuários do transporte coletivo também são justificadas pelas externalidades positivas que o serviço proporciona para as cidades - redução dos tempos de deslocamento, redução do consumo de energia, redução do número de acidentes, redução da poluição ambiental, melhor distribuição e organização do espaço urbano. Entre os beneficiários indiretos dos sistemas coletivos, pode-se citar: populações residentes em sua área de influência, que podem vir a utilizar o serviço caso necessitem; usuários de automóveis, que têm reduzidos seus tempos de deslocamento e seus custos de manutenção dos veículos com os descongestionamentos gerados; empresas, que se beneficiam com as facilidades de transporte dos seus empregados e consumidores; e proprietários imobiliários, que são beneficiados com a valoração dos imóveis propiciada pela maior acessibilidade.

 Nessa linha, deve-se primar por medidas que tenham efeitos redistributivos. Uma possibilidade seria o aumento da taxação dos usuários de automóveis (taxas de estacionamento, taxas de gerenciamento e fiscalização, pedágio urbano) e a transferência dos recursos para o transporte coletivo. A adoção de pedágios para circulação de veículos em áreas urbanas centrais, como os praticados em Londres, incentivam a redução dos congestionamentos e representam um mecanismo progressivo de financiamento dos sistemas coletivos. Cabe destacar que o padrão nacional segue direção contrária, uma vez que os subsídios concedidos, como as gratuidades para determinados segmentos (estudantes, idosos, etc), em geral, oneram as tarifas do transporte coletivo, recaindo, portanto, sobre os usuários pagantes. Existem ainda outros instrumentos previstos no Estatuto das Cidades que podem ser potencializados para financiar a mobilidade, tais como as operações urbanas consorciadas e as contribuições de melhoria.

 A inacessibilidade das tarifas também remete a uma reformulação do modelo de regulação e contratação dos serviços de transporte coletivo. Em geral, os modelos de regulação vigentes são baseados em planilhas de custos, que vinculam o reajuste de tarifas à evolução dos índices de preços do setor e a uma margem de lucro pactuada junto ao prestador dos serviços. Além disso, a tarifa é calculada com base no custo médio por passageiro, de modo que uma redução da demanda onera a tarifa, propiciando um ciclo vicioso de nova queda do número de usuários pelo efeito dos preços e novo reajuste tarifário. Tais práticas poderiam ser substituídas por modelos similares ao exemplo do setor elétrico, que adotam incentivos ao aumento da produtividade do serviço pelo prestador, resultando em menores tarifas. Não obstante, deveriam ser consagradas as práticas de licitação dos serviços de transporte público, que pressupõem maior concorrência e menores preços cobrados dos consumidores. Existem estimativas de que pelo menos 50% das empresas de transporte público no Brasil operam sob permissão precária (Vasconcellos, 2008).

 Outro ponto importante é que ainda se observa no Brasil uma carência de planejamento de sistemas de transporte público em rede, que contemple a integração multimodal em seus diversos aspectos – institucional, físico, operacional e tarifário – e privilegie uma organização do sistema que maximize as potencialidades de cada modal. Dessa forma, são comuns a concepção de infraestruturas que não favorecem a integração entre modais e a superposição de linhas, em que se destaca a concorrência entre sistemas de transporte sobre trilhos e as linhas de transporte por ônibus. Ademais, prevalece uma baixa capacidade institucional, caracterizada pela coincidência de responsabilidades dos diversos órgãos gestores de transporte em nível estadual e municipal, com sistemas que se mostram racionais quando analisados separadamente, mas que são completamente desordenados em seu conjunto, constatação muito comum em regiões metropolitanas.

 Todas essas deficiências devem ser consideradas na construção de uma política nacional de mobilidade urbana. Por intermédio de uma pactuação federativa, é preciso construir um arranjo de financiamento de investimentos, subsídios e de fortalecimento institucional que incentive uma reformulação progressiva da gestão das políticas de transporte. Esse arranjo também deve induzir, por meio da exigência de contrapartidas, ações mais estruturantes para reduzir a segregação socioespacial e proporcionar o acesso amplo e democrático ao espaço urbano.

 Ressalva-se que a precariedade dos serviços de transpore público decorre, além da carência de investimentos, da dissociação das políticas de transporte do planejamento urbano, reproduzindo uma lógica em que a expansão das fronteiras urbanas e a ocupação irracional do solo – má distribuição das atividades econômicas, políticas habitacionais periféricas, especulação fundiária descontrolada – tornam a oferta do serviço insuficiente e insustentável.

 Assim, o problema da mobilidade urbana exige, por um lado, uma reorientação das políticas de uso e ocupação do espaços urbanos que garanta melhor distribuição das atividades econômicas e dos equipamentos sociais básicos. Por outro lado, a oferta de condições adequadas de mobilidade é fator indutor de revitalização e desenvolvimento socioeconômico das cidades, sobretudo, dos espaços urbanos segregados que reúnem os segmentos populacionais em condições de vida mais vulneráveis, além de permitir a ampliação da provisão de moradia de interesse social em áreas mais afastadas das cidades, onde os terrenos são mais acessíveis. A política de mobilidade é, portanto, fundamental para reestruturar as cidades, solucionar os fenômenos da favelização e do déficit habitacional, permitindo o crescimento urbano e a acomodação da população de forma democrática.

 Para a consolidação da integração da política de mobilidade às políticas urbanas, um passo importante é o cumprimento da determinação do Estatuto da Cidades de que todas as cidades brasileiras com mais de 500 mil habitantes elaborem um “... plano de transporte urbano integrado, compatível com o plano diretor ou nele inserido” (Lei 10.257/2001, § 2º, Art. 41). Considera-se que a elaboração dos planos de mobilidade, com base em ampla participação social, tende a aproximar os projetos de transporte da realidade local, atendendo às necessidades das comunidades mais carentes e direcionando-os para novas zonas de habitação de interesse social, favorecendo a construção de uma carteira de investimentos de longo prazo. Essa construção também favorece a legitimação dos projetos mais estruturantes, reduzindo seus riscos de descontinuidade. Vale destacar que os riscos são consideráveis, uma vez que investimentos dessa natureza apresentam, em geral, duração prolongada, envolvem ciclos políticos distintos e abarcam intervenções que geram transtornos para a população local - desapropriação de grandes áreas, adensamento indesejável de áreas urbanas, impactos ambientais negativos, criação de barreiras à circulação de pedestres, entre outros. Além disso, o plano de mobilidade local favorece a concepção de projetos em rede e estimula o debate sobre a tecnologia mais adequada para os sistemas de grande capacidade (ônibus, metrô, veículo leve sobre trilhos, etc), antecipando a proposição de medidas necessárias para sua integração física, operacional e tarifária, o que contribui para garantir efetividade aos investimentos de mobilidade.

 Por fim, destaca-se que ainda é incipiente a mobilização da sociedade para o debate da mobilidade urbana, mesmo considerando seu caráter essencial para a cidadania. A precarização do transporte público, apesar de ser cada vez mais determinante para exclusão social, já persiste por muitos anos, sem ter alcançado, por exemplo, a mobilização social e política verificada no momento da deflagração da crise no serviço aeroportuário brasileiro (cujo perfil dos usuários é de alta renda), que proporcionou uma rápida resposta do setor público. Nesse cenário, sendo papel da mobilidade urbana permitir a realização dos deslocamentos necessários à concretização de direitos sociais já assegurados - direito ao trabalho, à saúde, à educação, à moradia e ao lazer – e considerando sua importância para reduzir as desigualdades sociais, a sua consagração como direito social na Constituição Federal é oportuna para garantir a mobilização pública requerida . Tal medida seria positiva para assegurar mecanismos de financiamento e de exigibilidade de direito necessários para sua universalização.

 Outra medida importante seria a regulamentação nos municípios do novo marco regulatório para o setor, cuja Lei foi promulgada me janeiro pela Presidente Dilma.

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